《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要构建支持全面创新体制机制，提升国家创新体系整体效能。在前沿科技加速突破、未来产业风起云涌的当下，必须深刻认识国家创新体系所面临的内外部挑战，辨明效能提升的重点方向，选准进一步深化科技体制改革的突破口。

国家创新体系面临的内外部挑战

党的十八大以来，在党中央的坚强领导下，国家创新体系建设成效显著。条件和能力建设加速推进，2023年全社会研发经费投入超过3.3万亿元，占GDP比重达2.64%；截至2023年底，布局建设国家重大科技基础设施77个，其中35个已建成运行，数量规模和能级水平处于国际领先地位。策源能力持续提升，高被引论文数保持世界第二位；PCT专利申请量多年稳居世界第一。科技支撑经济增长的力度不断加大，拥有全球百强科技创新集群24个，跃居世界第一；制造业增加值占全球比重约30%，连续14年居世界首位，并逐步挺进高端领域。重大科技突破持续密集，已进入“三跑并存”，领跑、并跑日益增多的新阶段。国家总体科技实力显著提升，世界知识产权组织发布的《2023年全球创新指数报告》显示，我国居世界最具创新力经济体第12位。

在迈向第二个百年奋斗目标的新征程上，随着内外部环境的迅速变化，国家创新体系面临一系列新的挑战。

从内部看，国家创新体系整体效能还不高。主要表现为：主体方面，企业的创新主体地位尚未确立、高校院所的自主创新能力仍有较大提升空间，主体之间的协同有待加强。要素方面，存在能级不高、流动不畅、整合不足以及开发利用模式迭代升级滞后等问题。活动方面，建构和发起重大科学议题、跨国谋划和组织大型科研活动尚不多见。生态方面，科研人员探索科技创新“无人区”的科学家精神有待激发，崇尚科学的社会文化氛围尚未形成，创新生态的开放度和竞争力有待提升。治理方面，支持全面创新的体制机制尚未建立，前瞻性、主动性、系统性的政策设计和制度安排较为欠缺，谋划建立科技安全风险监测预警及应对体系的工作准备还不够充分。

从外部看，随着我国综合国力和科技竞争力的提升，一部分西方发达国家对于中国发展的心态变得日益复杂，戒备心理强化，各种质疑和指责甚嚣尘上，科技领域的单边主义、孤立主义、技术民族主义快速抬头，正常的科研合作、人员往来、设施共用、设备采购、成果共享受到严重干扰，国际科技交流与合作形势日益严峻。

从科技创新发展趋势看，随着人工智能技术迭代加速和新一代信息基础设施日臻成熟，科学研究的网络化、数字化、智能化、平台化及社会化趋势逐渐增强，“开源、外包、社交化、并行式”的特征愈加明显。同时，科技领先国家积极开展颠覆性技术创新的体制机制改革，屡屡引致传统产业的“归零效应”。科技和产业竞争已经从实体之间的竞争，逐步演化为体系与体系、生态与生态之间的竞争。这些新的趋势要求国家创新体系在科学研究范式、科研组织形式及技术突破模式上作出有效响应。

显然，在全球政治和经济格局加快重塑、技术密集突破、社会快速变迁的背景下，国家创新体系面临诸多新的挑战，必须准确把握国家创新体系应对以上挑战的效能特征，辨明效能提升的重点方向。

国家创新体系效能提升的重点方向

面对内外部的挑战和压力，国家创新体系的效能特征可以从以下几个方面理解，并谋划提升的着力点。

一要增强赋能高质量发展的“韧性”。国家创新体系是现代化产业体系高效运行的动力保障。在日趋白热化的全球科技和产业竞争中，国家创新体系建设必须坚持“四个面向”，着力提升趋势识别和判断能力、科学决策能力、资源配置能力、组织和发动能力，面向涉及国计民生的重要领域，集中力量和资源，不断突破关键核心技术“卡脖子”瓶颈，锻造旨在形成交换和反制能力的“杀手锏”，增强对创新链和产业链关键环节的掌控力，为高质量发展提供坚实的科技支撑。

二要提升吸引和集聚高等级创新要素的“黏度”。新一轮科技革命逐步走向深入，科技突破的复杂程度和难度越来越高，需要进行更大范围、更深层次的力量和资源整合，推动学科多领域融合、技术多相位链接、主体多模式互动、平台多维度嵌入、资本全过程赋能。同时，通过政策引导促进科技服务业发展，使得政策链、创新链、产业链、人才链、资金链与服务链深度耦合、交织成网，推动形成具有竞争力的开放创新生态，激发汇聚各类创新要素的场效应。

三要体现深度参与全球科技治理的“张力”。国家创新体系需要与全球创新网络进行充分的要素交换和能量补给，并且与外部世界较高水平的科技创新需求同频共振。在全球经济增长陷入困顿的关键时刻，中国科学家应依托已有的科研物质条件，针对人类共同关切的气候变化、灾害治理、疾病防控等问题，提出和发起重大科学议题，策划和组织国际大科学计划及大科学工程，运筹全球创新资源，拓展增量市场，增进人类共同福祉。

四要激发各类主体创新创业的“活力”。在国家创新体系中，既有高校、院所、国有企业等建制性科技力量，也有民营科技型企业、民间研发机构、科技社团、公众等社会创新力量，这些主体的资源和能力不同，需求和偏好各异，相互之间交流与合作的方式多种多样，需要在深刻认识和理解其需求结构的基础上，破解制约其积极性发挥的关键问题，打通创新“微循环”，引导大众创业、万众创新。

五要保持催生新质生产力的制度供给“弹性”。前沿基础研究和关键核心技术突破存在较高的不确定性，并可能引致一系列风险。这就要求在科技创新治理中，不能用“老办法”去管“新科技”，既要密切跟踪未来科技和产业发展趋势，进行具有前瞻性的政策设计和制度安排，也要根据新质生产力涌现规律的不断变化，探索构建与之相适应的新型生产关系。

国家创新体系效能提升的改革突破口

提升国家创新体系整体效能是一项复杂的系统工程，必须坚持党的集中统一领导，以全局观念和系统思维进行谋划，统筹推进科技体制改革，具体可以从以下几个方面实施突破。

一是健大脑。充分发挥中央科技委员会在科技体制改革中的核心作用，加快科技智库建设，完善科技咨询制度，强化决策支撑，推进科技治理体系和治理能力现代化。在科技战略方向抉择和目标设置、根产业和根技术研发布局、重大科技政策制定、重要科技力量和资源配置、重大科研项目形成与管理、科技活动组织与协调等方面探索更加有效的机制，增强应变和调适能力。

二是稳底盘。建立持续加大科技财政投入，强化科技基础能力建设的政策保障体系，探索社会力量参与和支持基础研究的有效机制，鼓励社会力量设立科学基金。进一步夯实包括大科学设施、科技文献开放存取基础设施、学术期刊、资源库、数据中心、算力中心及其共享网络等在内的物质技术基础。通过税收激励、政府采购、工程示范等改革措施，推动科学仪器、基础软件、高端耗材试剂的研发。

三是强组织。以打造战略科技力量为抓手，探索更加自主、协同、开放的新型举国体制，推进应对多任务情境的组织体制及机制创新。面向空间、材料、智能、健康及能源等未来产业，积极推进群体式、策略化、有组织的颠覆式技术创新。鼓励科技领军企业，牵头组建创新联合体，实现人才、技术、设备、工艺的互通和共享，承担国家科技攻关任务。

四是提效率。在国内经济仍面临较大下行压力的情况下，国家创新体系既要持续催生策源性成果，还要着力提升成果转化效率。当前，科技创新各环节之间并行耦合、叠加纠缠的特征愈加明显，可以据此开展科研组织方式和要素配置模式创新，持续更新科技创新供给侧与需求侧互动的界面，缩短从基础研究到应用研究，从技术原型到产品开发和商业化的周期。

五是通经络。强化央地协同和府际沟通的机制设计，加快京津冀、长三角、粤港澳等区域科技创新共同体建设，推动形成若干个具有充分竞争力的世界级创新产业集群。同时，探索科技领域制度型开放的新机制和新途径，着力增强面向国际科技界的平等对话、议题设置、科研组织、资源筹措、平台构建等能力，深度嵌入全球创新网络。

六是活血脉。深化科研经费“包干制”、科技领域“放管服”、科技成果转化收益分配、职务科技成果赋权、高校院所收入分配、国企科研人员长期激励等领域的改革，推动科研类事业单位企业化管理，充分调动各类创新主体的积极性。通过政策引导和综合赋能，强化企业创新主体地位，激发其创新潜能。着力改善大科学设施的开放设计，增强服务企业及社会创新的专业化能力，激发“沿途下蛋”的创新效应。加快部署AI for Science和AI for Technology专用平台，丰富应用场景设计，推动数据密集型智能化科研水平提升。

以深化改革提升国家创新体系整体效能，必须坚持教育、科技、人才“三位一体”，加强科技体制改革与教育综合改革、人才发展体制机制改革的系统集成，统筹联动。这样，才能使改革落到实处，收获实效。

（作者系同济大学经济与管理学院长聘特聘教授，上海市产业创新生态系统研究中心执行主任，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）